近年世界糧食價格劇烈波動引發(fā)各界對糧食安全問題的廣泛關注和思考。2012年初，聯(lián)合國人權理事會糧食權特別報告員奧立維爾·舒特（Olivier Schutter）發(fā)表了題為《世貿組織與后全球糧食危機時期議程》的報告（以下簡稱“舒特報告”），提出現(xiàn)有的世貿組織（WTO）多邊貿易體制限制了發(fā)展中國家維護糧食安全的能力。WTO總干事拉米對此進行了反駁。鑒于糧食安全問題對我意義重大，這一爭論值得我們高度重視。

一、“舒特報告”的主要內容

舒特在報告中闡述了貿易與糧食權及糧食安全的關系，認為WTO貿易規(guī)則及其所代表的貿易自由化理念與實現(xiàn)糧食安全的目標在某些情況下有沖突，強調糧食權作為人類的基本權利，應超越貿易、投資等商業(yè)考量，具有優(yōu)先地位。因此，當二者發(fā)生矛盾時，應修改貿易規(guī)則以保障糧食權和糧食安全的實現(xiàn)。

（一）WTO規(guī)則與糧食安全的關系

報告認為，WTO貿易規(guī)則從五個方面束縛了發(fā)展中國家解決糧食安全問題的能力：

1．限制了發(fā)展中國家對農業(yè)投資的能力

WTO《農業(yè)協(xié)定》的“綠箱”和“黃箱”標準存在問題。“綠箱”條款多數(shù)源于發(fā)達國家烏拉圭回合談判時期，談判的重點是限制發(fā)達國家給予農業(yè)生產者補貼，而當時眾多發(fā)展中國家正在進行政策調整，對農業(yè)的公共投資顯著下降，“綠箱”的設計未考慮發(fā)展中國家的因素，因此不適應發(fā)展中國家的國情。

“黃箱”政策規(guī)定，大多數(shù)發(fā)展中國家“微量允許”空間只有農業(yè)產值的10%?！掇r業(yè)協(xié)定》規(guī)定，一項支持措施如果不能滿足“綠箱”的特定標準，就會被認定為扭曲貿易，從而計入“黃箱”。根據以上規(guī)則，新的保障糧食安全的政策很可能被納入“黃箱”，導致發(fā)展中國家突破承諾的水平。出于此種擔憂，發(fā)展中國家往往對實施保障糧食安全的政策持慎重態(tài)度。雖然WTO承認糧食安全問題的重要性，但其規(guī)則在本質上把政府對農業(yè)的支持認定為對貿易自由化的偏離，其具體條款的設計實際把糧食安全和農業(yè)生產置于貿易之后。

2．無法保障小農生計和糧食安全，也不利于政府增加對保障糧食安全的投入

鑒于“綠箱”關于直接支付和保險計劃的標準是以發(fā)達國家大農場和產業(yè)化農業(yè)生產為參照的，其條款對于發(fā)展中國家勞動密集的小規(guī)模生產模式缺乏適配性。以“收入安全網”為例，根據現(xiàn)有“綠箱”規(guī)則，農民僅可通過收入保險計劃獲得安全網支持，但必須在非常具體的特定條件之下，包括收入損失要超過前五年平均水平等。發(fā)展中國家由于缺乏足夠的人力和財力來記錄農民收入并進行復雜計算，很難使用這些條款。

3．對國家糧食儲備的限制條件不盡合理

糧食危機使人們重新重視糧食儲備在應對糧價波動和緊急糧食供給方面的作用。糧食儲備可以在國內和國際市場間形成緩沖，緩解糧價飆升的影響，并在糧食短缺時提供戰(zhàn)略性供給保障。

現(xiàn)有“綠箱”規(guī)則為糧食儲備設定了標準，包括要有明確的目標、財務透明以及按市場價格收儲等。雖然規(guī)定發(fā)展中國家在收購價格方面享有可以管理其儲備糧采購和出售價格的靈活性，但管理價格和市場價格的差額部分應計入扭曲貿易的支持總量（AMS）。此外，還要遵守WTO有關國家糧食儲備的其他規(guī)則，如國營貿易和公共采購規(guī)則等，這也給建立糧食儲備帶來技術和法律上的復雜性。

4．限制了建立國內有序市場的政策工具，使發(fā)展中國家在應對糧價危機時缺乏行之有效的手段

擴大糧食生產本身并不能完全保障糧食安全，必須有一套行之有效的貿易政策來管理、協(xié)調糧食生產與貿易，以滿足脆弱人口的糧食需求。農業(yè)生產具有高風險性，受氣候、病蟲害以及供求形勢等一系列因素的影響。各成員政府通過支持重要糧食產品生產長期致力于建立應對價格、供求波動的機制，一些國家建立的公共市場營銷機構發(fā)揮了重要作用。

公共市場營銷機構主要從事出口商品管理，通常通過配額管理體系對國內供給進行直接調控，為生產者提供風險管理支持，為生產者、加工商及銷售商等談判價格搭建平臺。在貿易自由化引導下出現(xiàn)的農業(yè)產業(yè)集中趨勢不一定符合生產者和消費者的最大利益，在這種情況下，公共市場營銷機構也可以為中小農業(yè)生產者可持續(xù)發(fā)展提供機會。

20世紀80-90年代，貿易自由化改變了人們對公共市場營銷機構及其他穩(wěn)定農產品價格和供給政策的看法，一些經濟學家批評公共市場營銷機構是保護主義、低效率和扭曲市場的信號。發(fā)展中國家在政策調整過程中撤銷了公共市場營銷機構或對其私有化。烏拉圭回合談判中，在對美歐國內管理價格計劃導致過度生產的擔憂之下，公共市場營銷機構的行為被認定扭曲了貿易，其應對市場失控及保障糧食安全方面的作用被忽視，導致公共市場營銷機構被取消。在近年來糧食危機爆發(fā)的背景下，應重新審視公共市場營銷機構在應對當前和未來挑戰(zhàn)的潛力以及為可持續(xù)糧食生產發(fā)揮的作用。

雖然《農業(yè)協(xié)定》并未禁止建立公共市場營銷機構，但關于關稅和配額的貿易規(guī)則限制了其作用發(fā)揮，因為公共市場營銷機構需要通過對進口數(shù)量進行管理的機制才能充分發(fā)揮其調控價格和供給的功能。在這方面影響最大的是WTO成員的市場準入承諾。WTO要求所有邊境措施關稅化，成員只能選擇通過關稅或關稅配額的方法對關系國計民生的戰(zhàn)略農產品實施進口調控。WTO設立了大量關稅配額，而僅有少數(shù)發(fā)展中國家可以使用。這一方面是因為發(fā)展中國家缺乏管理能力和資源，另一方面是因為在烏拉圭談判中，大部分發(fā)展中國家未保留國內調控機制，因而對爭取關稅配額缺乏動力。未來自由化的趨勢使關稅配額管理的要求和標準更趨嚴格和復雜。而且依照發(fā)達國家經驗來規(guī)范關稅配額使用，將使其管理成本很高，難以在發(fā)展中國家推廣。在關稅配額難以使用的情況下，關稅是WTO框架下發(fā)展中國家唯一可以調節(jié)貿易流的手段。

一些專家認為多哈談判中確立的“特殊保障機制”（SSM）和“特殊產品”（SP）足以保障發(fā)展中國家在關稅方面的靈活性。然而，SSM和SP對于構建有序的國內市場的作用仍是有限的。SSM僅可在最極端的價格和數(shù)量波動情況下使用，而且是臨時措施。此外，SSM是應對價格下跌情況的，而不是為價格飆升設計的，但價格向上或向下波動均會對糧食安全造成傷害。確定一個平衡貧困人口購買力和貧困小農生計的價格區(qū)間是富有挑戰(zhàn)性的任務，主要障礙仍是決策者對于違反世貿規(guī)則的顧忌。

總之，發(fā)展中國家目前缺乏應對價格波動的政策工具，在這種情況下，發(fā)展中國家以前關于公共市場營銷機構的成功經驗應被重新考慮；美、加、澳等發(fā)達國家的農民合作社、單一銷售商和價格穩(wěn)定機制等其他風險管理措施應得到借鑒。

5．過分強調貿易自由化誤導發(fā)展中國家過度依賴糧食國際貿易來解決本國的糧食安全問題，忽略了糧食生產，導致最終失去糧食生產能力而只能依賴進口

報告認為，過去幾十年，許多發(fā)展中國家日益依賴國際糧食貿易來滿足國內需求。20世紀70年代直到21世紀初，糧價低迷為選擇依靠國際貿易而不是國內糧食生產提供了理由。隨著進口糧食價格降低以及發(fā)達國家過度生產導致的國際市場供給充足，進口糧食似乎成為一種安全且成本較低的滿足糧食需求的政策，許多發(fā)展中國家將國內農業(yè)從糧食生產調整為以出口為導向的非糧專業(yè)化生產。這一趨勢在最不發(fā)達國家更為明顯。

具有潛在糧食生產能力的發(fā)展中國家日益依賴國際貿易，這將對糧食安全產生直接或間接的影響，特別是價格大幅波動時會對糧食安全產生嚴重的負面影響。從微觀層面看，進口糧價飆升使進口國貧困人口無法負擔。作為生產者，發(fā)展中國家的小農議價能力很弱，農產品價格上漲不一定使他們受益，生產價格遠低于零售價，價格上漲的利潤多被加工商和貿易商獲??；而作為糧食購買者，他們則需支付零售價。價格下跌也對小農構成挑戰(zhàn)，雖然他們支出減少，但收入也將縮減。從宏觀層面看，當出口產品價格下跌時，發(fā)展中國家出口收入下降。當廉價的進口產品涌入國內市場時，國內生產者難以競爭遭受沖擊；糧食價格上漲時，糧食凈進口國就會出現(xiàn)國際收支平衡的問題。在依賴糧食進口的情況下，生產者和消費者均會對貿易條件惡化和價格波動顯得更為脆弱，高度依賴國際貿易的國家將很難抵御其他國家過度生產或減產帶來的外部沖擊。依賴國際市場的風險在糧價低迷時還不甚明顯，但當糧價飆升時則會發(fā)生糧食進口成本飛漲、難以保證糧食來源及融資困難等情況。

因此，面對糧食危機，全球已形成共識，即有必要增加對農業(yè)和糧食生產的投資，提高糧食生產能力，降低對國際貿易的依賴。應該強調的是，從國際市場采購廉價糧食的短期利益不應導致發(fā)展中國家犧牲其糧食生產能力的長期利益。

此外，在糧食危機面前，許多發(fā)展中國家的自然反應是降低糧食進口關稅，放松糧食進口。但當糧價飆升兩到三倍的情況下，降低本已不高的關稅無異于杯水車薪。而且，雖然作為緊急的應對手段，降低糧食產品關稅是必要的，但降低關稅是否符合發(fā)展中國家長期目標需要慎重考慮。長遠看，促進糧食生產不僅要求增加對農業(yè)的投資，而且需要對糧食產品維持一定的關稅水平來保護國內小農免受進口沖擊。

報告認為，作為聯(lián)合國應對全球糧食安全危機的國際組織之一，WTO對糧食安全沒有給予充分重視。比如，多哈回合農業(yè)談判要解決的問題還都是2001-2006年形勢下的問題，并沒有對世界糧食危機與農產品貿易和農業(yè)生產的相互關系予以充分研究和討論。如果這種情況繼續(xù)下去，未來農業(yè)貿易規(guī)則將不可能很好地解決糧食安全問題，并會阻礙全球治理在解決世界糧食安全問題上發(fā)揮作用。

（二）對多哈談判改革農業(yè)貿易規(guī)則的建議

報告強調，完全由市場決定農業(yè)生產不可能根本改善發(fā)展中國家糧食安全狀況，WTO貿易規(guī)則和對農業(yè)政策的改革應首先考慮糧食安全，貿易自由化應放在次要地位。報告要求在多哈回合談判中應保留并繼續(xù)擴大發(fā)展中成員的靈活性，使他們能夠充分利用國際貿易規(guī)則和本國農業(yè)政策解決糧食安全問題。為此，報告對多哈回合農業(yè)談判提出以下六點建議：

1．加強WTO解決糧食安全問題的能力。通過談判解決《農業(yè)協(xié)定》對糧食安全關注不夠的問題，使WTO條款可以更好地為人類糧食權服務，尤其應確?！熬G箱”標準不會阻礙制定支持糧食安全的政策，并符合發(fā)展中國家特定國情。

2．明確用于糧食安全目的的國家糧食儲備不是扭曲貿易的國內支持。調整《農業(yè)協(xié)定》和其他WTO協(xié)定條款以確?？梢越?、區(qū)域和國際的糧食儲備。

3．不再禁止公共市場營銷機構對市場供給的調控行為。

4．發(fā)展中國家應將國內市場與國際市場價格波動隔離，以減少對糧食安全的不利影響。完善和加強特殊保障機制和特殊產品的安排。發(fā)展中國家有權調控糧食進口數(shù)量以應對價格波動，可以糧食安全為由拒絕降低相關農產品關稅，可以考慮為保障農業(yè)可持續(xù)發(fā)展而降低農業(yè)生產資料的進口關稅。

5．發(fā)展中國家應改變過度依賴農產品國際貿易解決糧食安全問題的現(xiàn)狀。增強自身糧食生產能力，重點支持貧困農民小規(guī)模生產，支持基本口糧生產。

6．若多哈回合無果，應從中長期考慮對WTO貿易規(guī)則進行調整。避免將有關糧食安全的支持措施作為扭曲貿易的措施加以限制，包括“綠箱”標準及保障措施的規(guī)則。此類調整應從速進行，并且不應要求發(fā)展中國家做出相應的減讓。

二、拉米總干事對“舒特報告”的反駁

因報告直指WTO《農業(yè)協(xié)定》在糧食安全方面存在的缺陷，WTO總干事拉米高調發(fā)表致舒特的公開信，明確表示不贊成舒特的觀點。拉米強調貿易不但不會妨礙糧食安全的實現(xiàn)，相反自由貿易通過優(yōu)化資源配置、提高效率和帶動經濟增長來促進糧食安全。

（一）WTO十分重視糧食安全問題

WTO成員將糧食安全置于《農業(yè)協(xié)定》及多哈發(fā)展議程的核心地位，糧食安全是多哈談判不可分割的內容。無論是烏拉圭回合《農業(yè)協(xié)定》還是多哈回合農業(yè)談判的初步結果，均為發(fā)展中國家更好地解決糧食安全問題留出了充足的政策空間。

（二）貿易促進糧食安全而不是妨礙糧食安全

對于舒特提出不能依賴國際貿易實現(xiàn)糧食安全的觀點，拉米強調多數(shù)聯(lián)合國專家都認為貿易是糧食安全戰(zhàn)略的重要內容，是實現(xiàn)糧食安全的途徑之一。聯(lián)合國應對糧食危機行動框架也認為“更自由的貿易可為糧食和營養(yǎng)安全做出貢獻”。不符合WTO規(guī)定的扭曲農業(yè)生產和貿易的政策將阻礙實現(xiàn)糧食安全的長期目標，《農業(yè)協(xié)定》條款的目標即是限制扭曲價格信號的政策，鼓勵有效配置資源，通過GDP增長提高購買力，生產者根據價格信號和比較優(yōu)勢調整生產和投資，從而減緩價格壓力，對糧食安全發(fā)揮作用。

（三）扭曲貿易的措施無助于實現(xiàn)糧食安全

拉米還置疑舒特將國內市場與國際市場割裂以避免國際高糧價影響發(fā)展中國家糧食安全的建議，認為發(fā)展中國家出口的農產品60%都銷往其他發(fā)展中國家，割裂市場將降低出口國農民的市場準入機會，減少他們的收入。拉米還認為，正是諸如生產補貼、出口補貼、高保護措施和無法預測的進出口限制等扭曲貿易的措施造成了2008和2010年糧食價格高漲。扭曲貿易的補貼政策和限制及禁止貿易措施只能損害而不是改善發(fā)展中國家的糧食安全狀況。

三、結語

從舒特和拉米在“糧食安全與貿易自由化”問題上的爭論，可以得出以下幾點結論：

（一）貿易自由化能夠解決糧食安全的觀點值得商榷

西方經濟學理論極力推崇貿易自由化，認為自由貿易能夠合理地配置資源，提高效率，解決糧食安全問題，然而，受各國政策和地緣政治等因素的影響，理論與實際畢竟存在巨大差距。實踐證明，貿易自由化本身的發(fā)展會受諸多因素干擾，其對解決糧食安全的作用也遠非理論推導那樣簡單和明確。2008年以來發(fā)生的世界范圍糧食危機表明，當前所謂的貿易自由化不僅不能夠解決糧食安全，在一些情況下甚至會導致糧食安全狀況的惡化。

（二）舒特和拉米觀點的分歧在一定程度上代表了不同利益群體的觀點

舒特更加側重發(fā)展中國家，更加側重從弱者的角度分析問題，而拉米則傾向于出口方和發(fā)達國家。拉米作為WTO的領導人倡導貿易自由化，對舒特報告提出反駁也有維持并推動談判的想法。然而，現(xiàn)有談判基礎是《農業(yè)協(xié)定》，而在形成《農業(yè)協(xié)定》的時期，由于發(fā)達國家過度生產導致世界農產品價格低迷，《農業(yè)協(xié)定》意在削減包括農業(yè)補貼和支持在內的大量貿易扭曲措施，防止生產過剩，而對發(fā)展中國家糧食安全等考慮不夠。

（三）在貿易自由化進程中必須考慮發(fā)展中成員的特殊性

烏拉圭回合時期全球農產品供給過剩，而且貿易規(guī)則制定權由發(fā)達國家把持，發(fā)展中國家缺乏與發(fā)達國家博弈的能力，導致WTO農業(yè)貿易規(guī)則并未對發(fā)展中國家提高自身糧食生產能力維持必要的糧食安全水平給予充分重視，發(fā)展中國家因此缺乏有效手段保障糧食安全。盡管在多哈農業(yè)談判過程中，發(fā)展中國家為實現(xiàn)糧食安全、生計安全、農村發(fā)展等發(fā)展目標爭取了一些特殊差別待遇，但多哈回合農業(yè)談判畢竟是在烏拉圭《農業(yè)協(xié)定》的基礎上繼續(xù)自由化的改革，無法脫離貿易優(yōu)先的框架?！笆嫣貓蟾妗彼珜У谋仨毲袑嵖紤]發(fā)展中成員在貿易自由化進程中特殊性的觀點是基于對現(xiàn)行多邊貿易規(guī)則的深刻反思，很有針對性，值得高度重視。

（四）相較其他發(fā)展中成員，中國在維護糧食安全方面的任務更艱巨

中國有13億人口，農業(yè)競爭力不強同時面臨資源不足的壓力。由于世界糧食貿易量有限，加之貿易中的大國效應，因此中國必須立足國內保障糧食安全。而且，相比其他發(fā)展中成員，中國在加入WTO過程中做出的承諾更多，所受約束更多：市場準入方面，農產品總體關稅水平較低，僅為15.2%,糧食作物小麥、大米、玉米雖有關稅配額管理，但配額量大（分別為963.6萬噸、532萬噸和720萬噸），配額內外關稅水平較低（配額內稅率1-10%，配額外稅率最高65%）；國內支持方面，“黃箱”支持被限定在占農業(yè)產值8.5%的微量允許水平之內，低于一般發(fā)展中成員的10%，且中國不能享受《農業(yè)協(xié)定》中“發(fā)展中成員用于鼓勵農村發(fā)展和支持小農生計的投資和投入物補貼不計入微量允許”的優(yōu)惠待遇。這些都使得中國政府支持保護糧食產業(yè)發(fā)展的政策空間和手段受到嚴格約束，保障糧食安全的任務更為艱巨。